Complemento da Ação: NOTA TÉCNICA[1]
Submete-se à apreciação técnica desta Procuradoria Jurídica o Projeto de Lei em destaque, através do qual se pretende estabelecer diretrizes para a capacitação em noções básicas de primeiros socorros dos profissionais da educação das instituições de ensino públicas municipais e das instituições privadas de educação básica e de recreação infantil situadas no Município de João Monlevade, em consonância com a Lei Federal nº 13.722/2018.
A proposição abrange as instituições de ensino públicas municipais e as instituições privadas de educação básica e de recreação infantil situadas no território do Município. Quanto ao objetivo das ações de capacitação, visa preparar os profissionais da educação para emergências, habilitando-os à prestação de primeiros socorros até a chegada de equipe especializada, nos termos do art. 2º.
Os arts. 3º e 4º dispõem, respectivamente, sobre as atribuições do Poder Executivo e sobre a possibilidade de celebração de parcerias e convênios com órgãos e entidades públicas ou privadas, com a finalidade de viabilizar as capacitações previstas.
No que se refere à atuação do Poder Executivo, a proposta prevê, ainda, a regulamentação dos requisitos mínimos relativos aos materiais e equipamentos de primeiros socorros a serem mantidos pelas instituições de ensino públicas e privadas, bem como o incentivo à inclusão de conteúdos voltados à prevenção de acidentes e às noções básicas de primeiros socorros no âmbito das atividades escolares.
O art. 6º estabelece que as escolas deverão manter desfibrilador externo automático (DEA) em local de fácil acesso, cabendo ao regulamento definir os critérios técnicos, bem como as regras de instalação, conservação e manutenção do equipamento. Admite-se, quando tecnicamente justificável, o compartilhamento do DEA entre unidades próximas. Ademais, impõe-se às instituições o dever de assegurar a disponibilidade de profissionais aptos à sua utilização.
No tocante às atividades escolares externas, a proposta determina que, quando caracterizada situação de risco nos termos do regulamento, ao menos um profissional com capacitação válida em primeiros socorros deverá acompanhar a atividade, previamente designado pela instituição, assegurada, ainda, a disponibilização de kit de primeiros socorros adequado à atividade desenvolvida.
Por fim, prevê que a fiscalização, as sanções administrativas e os prazos para adequação serão disciplinados em regulamento do Poder Executivo e revoga expressamente a Lei Municipal nº 2.070/2014.
Na justificativa que acompanha a proposição, os proponentes ressaltam que a matéria promove o alinhamento do Município à política nacional instituída pela Lei Federal nº 13.722/2018 (Lei Lucas), com ênfase na proteção de crianças e adolescentes e na pronta resposta a emergências.
Sustentam, ademais, a preservação da constitucionalidade formal da iniciativa, por restringir-se à fixação de padrões mínimos de segurança, bem como destacam que o texto normativo abrange dois aspectos sensíveis da temática: o Desfibrilador Externo Automático (DEA) e as atividades externas.
A proposta revoga expressamente a Lei Municipal nº 2.070/2014, que dispõe sobre a obrigatoriedade da realização de cursos de primeiros socorros para profissionais que atuam em creches e na educação infantil no Município, apresentando-se como instrumento de modernização e harmonização legislativa, ao fundamentar-se expressamente na Lei Federal nº 13.722/2018 (Lei Lucas), marco normativo nacional inexistente à época da promulgação da norma municipal de 2014.
Analisando a proposta legislativa frente à norma que se pretende revogar, verifica-se que o projeto em análise promove significativa ampliação do alcance da medida. Enquanto a lei revogada restringe a capacitação aos profissionais vinculados a creches e à educação infantil, a proposição estende a exigência a todas as instituições de educação básica da rede pública municipal, bem como às instituições privadas de educação básica e de recreação infantil situadas no Município.
No que se refere à gestão da capacitação, a Lei nº 2.070/2014 atribui à Secretaria Municipal de Saúde a autorização para a realização dos cursos, admitindo a celebração de convênios genéricos com órgãos públicos ou entidades sem fins lucrativos. O novo projeto, por sua vez, confere maior detalhamento e flexibilidade administrativa, autorizando a formalização de parcerias específicas com instituições como o SAMU, o Corpo de Bombeiros, o SEVOR, hospitais e instituições de ensino superior.
Já quanto à infraestrutura, o Projeto de Lei inova ao exigir a manutenção de kits de primeiros socorros e a disponibilização obrigatória de Desfibrilador Externo Automático (DEA), ao passo que a norma de 2014 não previa a especificação de equipamentos.
Ainda, o projeto amplia a segurança nas atividades externas, como excursões, ao exigir o acompanhamento por profissionais capacitados, além de incentivar a inserção pedagógica de conteúdos relacionados à prevenção de acidentes no cotidiano escolar.
A proposta é acompanhada de Estimativa de Impacto Orçamentário Financeiro, nos termos do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
Pois bem. Conforme disposição do art. 30, I, da Constituição da República, compete ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, competindo-lhe também suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II, CR/88).
Conforme importante lição do mestre Hely Lopes Meirelles,
(...) interesse local não é interesse exclusivo do Município, não é interesse privativo da localidade, não é interesse único dos munícipes [...]. Não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-Membro, como também não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos municípios, como partes integrantes da federação brasileira. O que define e caracteriza interesse local, inscrito como dogma constitucional é a preponderância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União[2].
Especificamente sobre a matéria em exame, temos, na forma do art. 23, II, da Constituição da República que é competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cuidar da saúde. Essa, notadamente, uma competência material.
E quanto à iniciativa de leis, é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal a competência para legislar sobre proteção e defesa da saúde, nos termos do art. 24, XII, CR/88.
Nos casos de competência concorrente, como cediço, cabe à União a edição de normas gerais e aos Estados-membros e Distrito Federal a edição de normas específicas (art. 24, §1°, CR/88).
Em relação aos Municípios, embora não previsto expressamente, também é reconhecida sua competência nesses casos para complementar as leis federais e estaduais, no aspecto de melhor especificarem suas peculiaridades locais.[3]
O exercício dessa atribuição complementar, evidentemente, precisa respeitar a legislação federal e/ou estadual pré-existente. Vejamos[4]:
A legítima edição de normas municipais no exercício dessa competência exige três coisas: (i) que estejamos frente a assuntos que envolvam interesse local; (ii) que os Municípios estejam suplementando uma lei prévia – ou seja, há que haver legislação anterior a ser suplementada/complementada; e (iii) que esse regramento seja harmônico com a legislação preexistente.
Em âmbito federal, a Lei n° 8080/1990 regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado e dá lastro infraconstitucional às políticas de promoção, proteção e recuperação da saúde, nas quais se inserem, notadamente, medidas de suporte à parada cardiorrespiratória (PCR) no território municipal.
De se citar também, a Portaria GM/MS nº 2.048/2002, que aprova o Regulamento Técnico dos Sistemas Estaduais de Urgência e Emergência - de caráter nacional e aplicável às secretarias estaduais e municipais - estabelece princípios, diretrizes e requisitos para o atendimento às urgências, servindo de parâmetro técnico-organizativo para a rede local, inclusive quanto a capacitação e insumos para suporte à vida.
Além disso, ainda no campo da suplementação legislativa, verifica-se que a norma proposta se amolda às disposições contidas na Lei Federal nº 13.722/2018 (Lei Lucas), que trata da obrigatoriedade da capacitação em noções básicas de primeiros socorros de professores e funcionários de estabelecimentos de ensino públicos e privados de educação básica, bem como de instituições de recreação infantil em todo o território nacional.
Nesse sentido, o projeto em destaque estabelece diretrizes para a capacitação em noções básicas de primeiros socorros dos profissionais da educação das instituições de ensino públicas municipais, bem como das instituições privadas de educação básica e de recreação infantil situadas no Município, com o objetivo de viabilizar a prestação de primeiros socorros em emergências.
Temos, por fim, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, exarado na ADPF 567/SP, que os Estados e Municípios, em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, são competentes para editar normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse[5].
E quanto à iniciativa parlamentar, há entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal, consubstanciado no Tema 917 (ARE 878.911/RJ), no sentido de que não ocorre usurpação de competência privativa do prefeito em matérias que não tratem da estrutura do Poder Executivo ou da atribuição de seus órgãos, e do regime jurídico de servidores públicos. Vejamos:
Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido. (STF – Supremo Tribunal Federal – ARE 878911 Repercussão Geral – Relator(a) Min. Gilmar Mendes – Tribunal Pleno - Julgamento em 29/09/2016, Publicação em 11/10/2016) – grifo nosso
No presente caso, a proposição versa sobre política pública de saúde e segurança coletiva no âmbito das instituições municipais públicas de ensino e das instituições privadas de educação básica e de recreação infantil situadas no Município, definindo diretrizes para a capacitação em noções básicas de primeiros socorros dos profissionais da educação, além de prever a manutenção, em local de fácil acesso, de desfibrilador externo automático (DEA), apto ao pronto uso, nos termos do regulamento.
Nesse sentido, embora importe a criação de despesas, o projeto não invade a esfera de competência do Chefe do Poder Executivo, uma vez que não interfere na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores, da mesma forma em que não há previsão de matéria orçamentária em sentido estrito, fixação de atribuição a órgãos do Município, ou outra hipótese de competência privativa, o que confirma a legitimidade do vereador para sua propositura.
Do ponto de vista material, cumpre destacar que a proposta se encontra em plena consonância com os preceitos constitucionais relativos ao direito à saúde (arts. 6º e 196 da CR/88), bem como com o princípio da proteção integral e prioritária assegurada às crianças e aos adolescentes (art. 227 da CR/88).
A iniciativa também se mostra adequada à garantia do direito à vida e à saúde das crianças e dos adolescentes, conforme expressamente previsto nos arts. 4º e 7º do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990).
Ademais, a proposta se harmoniza, com visto, com as disposições da Lei Federal nº 13.722/2018 (Lei Lucas), ao abranger tanto as instituições públicas municipais de ensino quanto as instituições privadas de educação básica e de recreação infantil. A definição dos objetivos de capacitação prevista na proposição local reflete, de forma coerente, o conteúdo estabelecido na norma federal.
Por fim, necessário observar que, embora a execução do projeto dependa de regulamentação pelo Chefe do Poder Executivo, há nele a previsão de despesa obrigatória.
Tal circunstância, notadamente, demanda a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme expressa disposição contida no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016).
O próprio Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade decidiu que:
“A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos” (ADI 5.816, Min. Alexandre de Moraes).
No caso em estudo, os autores da proposta cuidaram de apresentar adequadamente a estimativa de impacto orçamentário financeiro (Evento 1.3), cumprindo o requisito definido na norma constitucional.
CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, concluímos, de nossa análise não vinculativa, pela juridicidade, legalidade e constitucionalidade do Projeto.
A matéria deverá ser submetida a dois turnos de discussão e votação, dependendo sua aprovação do voto favorável da maioria dos votantes (art. 288 do Regimento Interno), mediante votação simbólica (art. 295).
Observado o limite estabelecido pelo art. 184 do Regimento Interno, cumpre orientar que, além da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, compreende-se a matéria em análise entre as atribuições das seguintes Comissões: Finanças e Orçamento (art. 117, II, “d”, do R.I.), Educação, Ciência, Cultura, Desportos, Lazer e Turismo (art. 117, V, “a”, do R.I.), e Saúde, Saneamento Básico e Meio Ambiente (art. 117, VI, “a” do R.I.).
[1] Nota técnica apresentada na forma do art. 192 da Resolução n.º 695/2016 - Regimento Interno/CMJM
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13ªed. São Paulo: Malheiros, 2003.
[3] MASSON, Nathalia. Op. Cit p. 685
[4] MASSON, Nathália. Op. Cit. p. 695
[5] “A jurisprudência desta CORTE admite, em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, que os Estados e Municípios editem normas mais protetivas, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse” (STF - ADPF: 567 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 01/03/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 29/03/2021)”.
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