Complemento da Ação: NOTA TÉCNICA[1]
Ref.: Projeto de Lei n° 1.650/2026 – Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2027.
Submete-se à análise desta Procuradoria Jurídica, o projeto de lei em destaque que trata das diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2027.
Na justificativa que acompanha o projeto, o autor, entre outras coisas, faz a apresentação da matéria, destaca as principais demandas apontadas pela população, os fundamentos legais e a relevância da proposição, e explica o cálculo para obtenção dos resultados primário e nominal.
Pois bem. A matéria é apresentada com fulcro na Constituição da República, Lei Orgânica deste Município, e da Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).
A LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias está inserida entre os instrumentos de planejamento de que dispõe os administradores públicos, com vistas a buscar equilíbrio entre as expectativas da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo.
É certo que os recursos públicos não pertencem ao governo, muito menos ao governante, mas à sociedade, a qual, num regime democrático, delega poderes ao administrador público para administrá-los.
Consoante disposição do art. 165 da Constituição da República, a LDO é o instrumento de planejamento que estabelece metas e prioridades da Administração Pública incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, que orienta a elaboração da lei orçamentária anual e dispõe sobre as alterações na legislação tributária.
Trata-se de um elo entre o PPA - Plano Plurianual, que funciona como um plano de governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais.
Pode-se afirmar que uma das principais funções da LDO é a de selecionar, dentre os programas incluídos no PPA, aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.
Consoante disposto no art. 165, §2°, da CR/88, com redação dada pela EC n° 109/2021, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A competência para a proposição legal é do Chefe do Poder Executivo, e, no que se refere ao prazo de sua tramitação, dispõe o art. 35, § 2º, inciso II, do ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que o projeto de LDO será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Por sua vez, o §5º, art. 78, da Lei Orgânica, acrescido pela Emenda de n.º 21/2010, prevê que o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá ser entregue até o dia 31 de maio.
Ainda, a Lei Orgânica, entre os vários dispositivos pertinentes à LDO, estabelece no art. 79 que o projeto deve ser apreciado pela Câmara na forma de seu Regimento Interno, e pela Comissão Permanente de Finanças e Orçamentos, com atribuição para examinar e emitir parecer sobre os planos orçamentários e aprovar emendas desde que compatíveis com o Plano Plurianual.
É a Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto, que define maior especificidade à LDO.
Estabelece o art. 4º que a LDO atenderá o disposto no art. 165 da CR/88 e disporá sobre: o equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada na hipótese em que menciona; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; e demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Este dispositivo prevê ainda que o projeto de LDO conterá Anexo de Metas Fiscais, que:
Fixará metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para exercício a que se referirem e para os dois seguintes;
Fará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Conterá demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-os com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
Apresentará a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
Fará a avaliação financeira e atuarial de todos fundos e programas estatais de natureza atuarial; e
Fará demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Ainda, conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem, e determinará as despesas que não serão objeto de limitação, respeitados os limites para aquelas definidas na LRF.
No caso em estudo, o projeto apresentado cumpre, em linhas gerais, as disposições legais e constitucionais acima referidas, estando adequado, portanto, do ponto de vista de sua formalidade e materialidade legal e constitucional.
Cabe ressaltar a necessidade de adequação do disposto no §1º do art. 30 ao previsto no art. 9º, §2º, da LRF, com redação dada pela LC 177/2021, no sentido de incluir, entre as despesas excluídas da limitação de empenho, aquelas relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico, custeadas por fundos criados especificamente para tal finalidade.
Adicionalmente, cumpre destacar a existência de erros materiais nos dispositivos que tratam da autorização para abertura de créditos adicionais suplementares.
Inicialmente, o caput do art. 34 faz remissão ao §3° do art. 32, como referência do limite ali mencionado. Entretanto, o art. 32 trata de controle de custos e avaliação de resultados, e seu § 3º trata de esforço de redução de custos, nada dispondo sobre percentual de crédito adicional. O limite de 20% por anulação de dotações encontra-se, na verdade, no § 3º do art. 33. Recomenda-se, então, a correção da remissão interna, de "§ 3º do art. 32" para "§ 3º do art. 33".
Há, ainda, uma incompatibilidade interna nesse mesmo dispositivo em relação aos percentuais nele indicados. Enquanto o caput do art. 34 autoriza a abertura de créditos até o montante correspondente a 20% do valor total das despesas, os percentuais somados dos incisos I e II alcançam o total de 30%. Necessária, assim, a correção do dispositivo, de modo que o limite global seja compatível com a soma dos percentuais específicos.
Temos, assim, de todo exposto, que a proposição está adequada formal e materialmente às disposições legais pertinentes, não havendo, a nosso sentir, vício de juridicidade, legalidade ou constitucionalidade.
CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, concluímos, de nossa análise, pela juridicidade, legalidade e constitucionalidade da proposição, com os apontamentos acima promovidos.
A matéria deverá ser submetida a turno único de discussão e votação (art. 223, §7 e art. 225, R.I.), dependendo sua aprovação do voto favorável da maioria dos votantes (art. 288), mediante votação simbólica (art. 295).
Na forma do art. 223 do R.I., o projeto, após distribuído em avulsos aos Vereadores, deve ser encaminhado à Comissão de Legislação e Justiça e Redação e à Comissão de Finanças e Orçamento para receberem parecer.
Podem ser apresentadas emendas nos primeiros dez dias após a distribuição dos avulsos diretamente na Comissão de Finanças e Orçamento.
[1] Nota técnica apresentada na forma do art. 192 do Regimento Interno
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